致公党温州市委会——陈传康

摘要：协商民主是20世纪后期在西方学术界兴起的一种民主理论，近些年中国学术界开始热议，并尝试用协商民主来完善我国政治制度。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，标志着协商民主理论和实践发展取得重大成果。本文基于国内外关于协商民主理论的研究和中央文件要求，提出完善提案附议制度的构想。

关键词：人民政协；协商民主；提案附议

协商民主在我国具有深厚的文化、理论、实践和制度基础，但被正式确立为社会主义民主的一种形式，并被自觉地付诸实践，还是晚近的事。2007年，《中国的政党制度》白皮书正式提出“选举民主和协商民主相结合，是社会主义民主的一大特点”，确立了协商民主的重要地位。中共十八大以来，社会主义协商民主被视为中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，促进协商民主广泛多层制度化发展成为普遍共识和积极行动。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出了全面部署，并提出要“鼓励协商民主建设的探索创新”。本文沿着协商民主在我国发展的进路，基于协商民主理论，提出完善政协提案附议制度的构想。

一、协商民主理论的简要回顾

协商民主理论是近二三十年发展起来的民主理论。科恩对协商民主有经典的描述：“协商的民主概念源于政治正当性观念。依据这种理想，行使集体政治权力的正当性是为了保持平等公民自由的公共理性基础。协商民主使这种理想制度化。根据协商观点，民主不仅是一种政治形式，它更是通过提供有利于参与、交往和表达的条件而促进平等公民自由讨论的一种社会和制度条件框架，并且以定期的竞争性选举、公开性和司法监督等形式确保政治权力的回应性和责任性框架，将行使公共权力的授权与这种讨论联系起来。”同时，科恩还提出协商民主的三个原则，即协商包容原则、共同的善原则、参与原则。^[1]哈贝马斯认为，现代社会整合力量的三个源泉（金钱、权力、团结）中的“团结”必须通过范围广泛类型多样的公共领域以及合法制度化的民主协商和决策程序获得。他还强调这样的转化过程：非正式的公共性意见形成产生的是“影响”，通过政治选举途径，影响转化为“交往性权力”，而通过立法，交往性权力转化为“行政权力”。^[2]通过诸多学者类似于上述内容的表述，可以看出西方协商民主具有多元性、参与性、包容性、理性、程序性、公共性和共识性的特征。它认可参与主体的多元文化，尽可能平等而广泛吸收参与者，鼓励和包容各种观点并使其不受限制地交流、辩论，追求理性而有质量的辩论和能够保障公平的合法制度化的程序，开放广泛类型多样的公共领域，以期通过妥协和偏好转换达成共识，并通过共识影响决策和执行。

近些年，中国学术界受哈贝马斯等人的影响，开始关注和研究西方协商民主理论的发展和中国化。陈家刚总结，国内外学者的主要研究论题包括协商民主视野中的地方民主实践、协商民主试验、协商民主与中国政治发展的关系等；他认为在中国的政治实践中，从国家制度层面到基层治理领域，存在着丰富的协商政治实践，例如政治协商制度、立法听证、民主恳谈、网络论坛等^[3]。协商民主在中国的可行性得到了理论界的认可，如博曼和雷吉认为，在一定条件下，对于具有庞大政治体系的中国民主化而言，协商民主将是一种可行的模式^[4]。国内学者如李君如认为，中国的“政治协商”就是协商民主的一种形式，这是从中国这样一个人口众多的大国的实际情况出发，具有中国特色的协商民主^[5]。很多学者研究如何借鉴西方协商民主理论推动地方民主实践和制度建设，如澳大利亚学者何包钢通过对浙江温岭民主恳谈会等个案的实地研究展示了中国协商民主的实践^[6]。也有学者如陈家刚研究协商民主视野中的政治协商，认为反思政治协商制度，通过建构基于权利的制度安排和程序设计，以公共利益为诉求，促进合法决策，推动民主化进程，将为政治协商制度的完善和发展提供一个新的视角。^[7]

二、提案附议的实践与理想

附议是指附和别人的提议而共同提议。政协提案附议是指对已生成（已提交或未提交）的政协提案表示附和或提出完善提案的建议，以期通过共同提议的形式形成更大的影响和关注。《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》对提案的提出方式做出了规定，并要求“委员联名提出的提案，发起人作为第一提案人，签名列于首位，以界别、小组或者联组名义提出的提案，须由召集人签名”。这为附议提供了依据，除了发起人和召集人外，其他即为附议人，他们对提案提出附议。

实践中，提案附议早就已经发挥重要功能。从地方上来看，早在2005年1月，北京市政协立案的第355号提案《关于北京市政府房管部门应加大对商品住宅维修基金监管力度的建议》，吸引了57位委员附议提案，被列为重点提案。上海、南京、镇江等地政协，较早地利用网络平台开辟提案附议渠道。从全国层面来看，早在2009年，全国政协十一届二次会议期间，76位政协委员为厦大教授联名附议暂停教师养老改革，就曾引起强烈的社会反响。

但是应该看到，政协提案附议制度还有待建设。目前体制下，提案附议还只是在很有限的情境中被采用，协商民主在提案附议过程中发挥得很不充分。由于缺乏完善的提案附议制度，提案的严肃性、科学性、有效性会受到影响，这样即便进入提案办理过程中的提案办理工作座谈会程序，决策前协商的价值也大打折扣。

建设政协提案附议制度，初衷是希望通过对交互式协商的引入以提高基于提案的共识的质量和约束力。较为理想的状态是：在政协提案委的许可和支持下，第一提案人作为主持人召集提案附议会议，会前将预备提案告知提案相关方，并邀请或接受相关方平等参与自由公平的讨论，以公共理性为基础达成共识，并签署附议意见，第一提案人根据附议会议内容整理撰写正式提案，提交政协提案委审处。现实中，提案附议的形式是多样的，特别是网络平台的开发利用将为其提供很大的操作空间。

但是基于以下现实考虑，理想状态的达到需要一个长期的建设过程：一是政协中的协商民主存在明显的精英倾向，政协平台还未对公众开放，政协委员的身份资格限定很严格，公民旁听只在极小范围内被允许。这样，第一提案人没办法全面召集可能的相关方，相关方除了政协委员外也不被赋予附议资格。二是政协中的协商民主还存在“动员型被动式政治参与”，表现出政治冷淡主义、民主意识的缺失和政治参与缺乏内在的自主性诉求^[8]。这对基于公共理性的自由讨论或辩论的开展有很强的负面性。三是政协中的协商民主还存在信息不对称问题，提案人和附议人能获得的信息资源有限，这是由其自身的态度、能力和精力的限制以及社会信息资源公开程度的限制两方面原因造成的。这使得附议会议内容不可能丰富而完整。四是政协中的协商民主还受到现阶段社会和文化基础的影响。社会组织的不强大、公民精神的不健全、多元文化的不成熟都影响了附议意见的多样性的获取。应该看到的是，这些负面因素并不具决定性，并且其影响也将随着我国协商民主的发展而淡化，建设政协提案附议制度本身也将有助于消除这些负面因素。

三、提案附议制度的总体构想

从宏观层次看，政协提案附议制度是政协提案制度的子系统，它与提案主体、提案委员会、提案内容和标准、提案提交、提案审查和处理、提案办理等构成政协提案制度。政协提案附议制度本身包含：附议人的身份、第一提案人和附议人的关系、附议的适用、附议的流程和操作方法、附议系统与其它子系统的交互。

1、附议人的身份。规定附议主体的身份资格及其认定。现有体制下，附议人必须是政协委员，排除了非政协委员公民的附议资格，也排除了党派、团体、界别、小组或联组等非个人的附议资格。

2、第一提案人和附议人的关系。规定第一提案人与附议人的分工和合作。现有体制下，第一提案人为提案的发起人或召集人；附议人与第一提案人联名提案或参与第一提案人的提案，一般是被动受邀人，一般只作签名确认，较少参与提案调研和撰写或提供修改意见。两者较少交流和交互式讨论，一般只有单向发布式提案说明。

3、附议的适用。规定适用附议的提案范围。解决是不是所有具备一般附议人身份资格的附议人可以对所有特定领域的提案进行附议，一般附议人是否可以对党派、团体、界别、小组或联组提案提出附议。

4、附议的流程和操作方法。规定附议的具体办法。解决附议的方式方法，如邀请附议与主动附议、附议的提出方式、附议的发生时间、附议是否采用网络方法、附议确认和有效性判定，以及附议操作的指南。

5、附议系统与其它子系统的交互。规定受附议提案的审办和反馈。解决优先级认定、提案提交和审办途径、受理机构、办理程序和结果反馈办法等。

四、提案附议及相关事项的流程设计

提案附议制度的建立完善，要取决于协商民主的总体发展进程，而这在我国各地区是很不平衡的。因此政协提案附议及相关事项的具体流程要根据各地不同情况来制定，不应千篇一律。较为理想的，可作如下流程设计：

第一步，政协提案委在每年政协大会前一段时间收集要求征集附议的预备提案，通过审查，在网络或平面媒体上公布预备提案内容，面向社会和政协委员征集附议意见。

第二步，根据征集而得的附议意见邀请附议人，也可邀请特定相关单位、部门或人士，召开提案附议会。由第一提案人当任主持或委任他人主持。给予应邀附议人平等的发言机会，组织自由讨论或辩论，安排人员记录发言全程。力图形成基本观点上的共识。

第三步，第一提案人根据发言记录，撰写附议会议报告，并根据该报告修改预备提案，将正式提案和附议会议报告送达各附议人签名确认附议，并向政协提案委提交受附议正式提案，向社会公开。

第四步，政协提案委根据正式提案和附议情况，提出重点提案建议方案，经政协主席会议通过确定为重点提案。根据其它非重点提案的情况，确定若干政协会议期间座谈会专题。

第五步，安排重点提案第一提案人在政协大会上发言。受附议重点提案与政协大会后确定的重点提案一样，按政协重点提案产生办法和办理规定办理。视情况安排受附议非重点提案第一提案人在专题座谈会上重点发言。优秀提案根据政协优秀提案评选表彰办法予以表彰。

五、实施提案附议制度的原则

提案附议制度是协商民主的一种具体形式。实施提案附议制度，实质上就是将议题付诸民主协商的过程。在这一过程中，应该注意把握以下原则：

一是实效性原则。要审视和解决提案附议制度中存在的从共识到决策和执行的连续性和有效性问题，不断完善相关体制机制。如果通过协商达成的共识并不能形成有效的实践，提案附议的工具性价值便丧失了，内在价值也将大打折扣。必须通过有效的制度安排来切实解决这方面问题，比如政协提案的办理，应当形成强有力的督办制度。

二是广泛性原则。参与提案附议的主体应该尽可能地广泛。要基于形成的公平合法制度化的程序，更为广泛地凝聚和团结各方面力量，更为广泛地听取各方意见，兼顾各方利益诉求，为各方协商提供统筹安排。比如，可以探索以提案为主题的讨论会、辩论会等会议组织形式，探索网络征求意见形式。同时，应该加大对提案附议制度的宣传和教育，培育协商民主精神。

三是适宜性原则。并不是所有提案都适宜征求附议的，不同提案的重要性也会不同，要区别对待。政协提案委应该对预备提交征求附议的提案，做好甄别工作。提案如果涉及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，人民群众普遍关心的热点问题，以及政府决策前和执行过程中的焦点问题，要优先考虑列入征求附议的预备提案名单。

四是灵活性原则。提案附议的方式方法是灵活多样的，既可以采取上述较为正式的方式，也可以视情况采取非正式方式。政协提案委的审查宽严也可视情况而定，一般来讲，除向公众发布的预备提案外，提案并不都需报批。是否召开附议会议，也可是情况而定。从征求附议的对象看，既可以面向政协委员，也可以面向公众、特定个人或组织。征求方式既可以采取网络征求附议，也可采取面对面征求附议。

参考文献

[1]塞拉·本哈比.民主与差异：挑战政治的边界[M].北京：中央编绎出版社，2009，P96～115.

[2]塞拉·本哈比.民主与差异：挑战政治的边界[M].北京：中央编绎出版社，2009，P21～30.

[3]陈家刚.协商民主研究在东西方的兴起与发展[J].毛泽东邓小平理论研究，2008（7）.

[4]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].北京：中央编译出版社，2006，中文版序P9.

[5]李君如.中国民主政治形式和政治体制改革[N].文汇报，2006-9-24.

[6]何包钢.协商民主：理论、方法和实践[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[7]陈家刚.协商民主与政治协商[J]. 学习与探索，2007（2）.

[8]陈剩勇.协商民主理论与中国[J]. 浙江社会科学，2005（1）.